Menakar Keberanian Pemerintah Mematikan Insentif “Pemain Api”

Abstraksi 

Ada sebuah ungkapan lama yang terdengar sederhana: tidak ada asap kalau tidak ada api. Namun, dalam konteks kebakaran hutan dan lahan (karhutla) di Indonesia, ungkapan tersebut tiba-tiba bertransformasi menjadi pernyataan yang sangat politis. Jika setiap tahun kabut asap datang pada musim yang sama, dari wilayah yang relatif sama, dengan pola yang berulang, maka pertanyaan mendasar yang harus kita ajukan bukan lagi sekadar siapa yang memadamkan api, melainkan siapa yang terus-menerus bermain api. 

Asap telah menjadi "tamu tahunan" yang melumpuhkan sendi-sendi kehidupan, mulai dari kesehatan hingga ekonomi. 

Pemerintah biasanya merespons dengan wajah heroik: Satgas dibentuk, personel dikerahkan, jutaan liter air dijatuhkan melalui water bombing, hingga operasi modifikasi cuaca (OMC) untuk membuat hujan buatan. Ironisnya, paradoks muncul di sini: kita tampak sangat terampil memadamkan kebakaran, tetapi belum cukup berhasil mengakhiri tradisi kebakaran itu sendiri. Kita memiliki kemampuan fisik untuk memadamkan api, tetapi tampaknya belum sepenuhnya memiliki keberanian politik untuk memadamkan insentif ekonomi dan sistemik bagi orang-orang yang bermain api. 

Asap sebagai Produk Sosial-Politik

Dalam perspektif risk society yang dikemukakan Ulrich Beck, risiko di masyarakat modern seringkali diproduksi oleh aktivitas manusia dan kelemahan institusi. Karhutla adalah manifestasi sempurna dari teori ini. Meskipun api adalah fenomena fisik, risikonya dibentuk oleh cara kita mengelola lahan, mengeringkan gambut, mengawasi konsesi, dan menegakkan hukum. Dengan kata lain, api mungkin peristiwa alamiah, tetapi besarnya risiko bencana yang timbul adalah produk sosial-politik. 

Asap sebenarnya adalah cermin tata kelola. Ia memperlihatkan apakah institusi negara bekerja atau hanya sekadar melakukan rutinitas administratif. Kebijakan kita selama ini terlalu sibuk menangani akibat daripada sebab. Negara selalu hadir dengan cepat saat api menyala, namun pertanyaan kebijakannya tetap sama: mengapa negara harus terus menjadi "pemadam kebakaran" di lokasi yang sama setiap tahunnya?

Jika sebuah lokasi terbakar berulang kali, kita tidak bisa lagi menyebutnya sebagai musibah atau kesialan. Ada sesuatu yang salah dalam sistem. Douglass North, peraih Nobel Ekonomi, menekankan bahwa institusi membentuk rules of the game—aturan main yang menentukan insentif bagi para aktor. Persoalan krusialnya adalah apakah tata kelola karhutla kita saat ini menciptakan insentif untuk mencegah, atau justru membuat biaya kelalaian jauh lebih murah daripada biaya pencegahan?

Moral Hazard dan Tragedi Commons 

Dalam setiap musim karhutla, negara tampil dengan wajah heroik. Ada BPBD, Manggala Agni, TNI, Polri, pemerintah daerah, relawan, dunia usaha dan masyarakat yang bekerja keras. Mereka tentu patut diapresiasi. Namun pertanyaan kebijakannya adalah: mengapa negara terus-menerus harus menjadi pemadam kebakaran di lokasi yang sama? 

Jika sebuah rumah terbakar sekali, kita menyebutnya musibah. Jika terbakar dua kali, kita mulai memeriksa sistem keamanannya. Jika terbakar setiap tahun, kita tidak lagi cukup mengatakan bahwa penghuni rumah sedang sial. Ada sesuatu yang salah dalam sistem. 

Douglass North, peraih Nobel Ekonomi, menjelaskan bahwa institusi pada dasarnya membentuk rules of the game—aturan main yang menentukan insentif bagi para aktor. Persoalannya kemudian sederhana: apakah tata kelola karhutla kita menciptakan insentif untuk mencegah kebakaran atau justru membuat biaya kelalaian lebih murah daripada biaya pencegahan? 

Terjadi persoalan moral hazard yang serius ketika pemilik lahan tidak menjaga areanya, namun saat terjadi kebakaran, negara yang menanggung biaya pemadamannya melalui pajak masyarakat. Ini adalah ketidakadilan kebijakan di mana pihak yang menghasilkan risiko tidak sepenuhnya menanggung beban finansial dari risiko tersebut. Negara membayar dua kali: sekali untuk pembangunan kawasan, dan sekali lagi untuk memadamkan api akibat lemahnya pengelolaan kawasan tersebut. 

Elinor Ostrom mengingatkan bahwa sumber daya bersama atau commons—seperti udara bersih dan hutan—tidak harus berakhir pada tragedi jika ada pengawasan dan sanksi yang efektif. Hak untuk menguasai lahan tidak identik dengan hak untuk menciptakan risiko bagi orang lain. Kepemilikan harus dibedakan dari tanggung jawab sosial. Ketika satu pihak gagal menjalankan kewajibannya, institusi harus mampu memberikan konsekuensi yang nyata. Tanpa itu, aturan hanyalah dekorasi administratif. 

Data Satelit dan Realitas di Lapangan 

Kritik tajam sering dialamatkan kepada peladang tradisional, namun data seringkali menunjukkan cerita yang berbeda. Mantan Gubernur Kalimantan Barat, Sutarmidji, mengingatkan agar pemerintah tidak hanya menyalahkan peladang, tetapi juga berani menindak tegas perusahaan besar yang menjadi penyumbang kebakaran skala masif. Berdasarkan pantauan satelit NOAA, titik api berwarna merah yang memiliki luas area kebakaran setara dengan 50 hingga 200 titik api kuning, sebagian besar berada di kawasan konsesi perkebunan. 

Sutarmidji menegaskan bahwa lokasi dan perusahaan di sekitar titik api tersebut sebenarnya sangat mudah ditelusuri melalui koordinat di Command Center. Pengalamannya menunjukkan bahwa tindakan tegas itu mungkin dilakukan; saat menjabat, ia memberikan sanksi kepada 157 perusahaan, mengusulkan pencabutan izin bagi empat perusahaan, dan menyeret dua perusahaan ke pengadilan. Perusahaan lainnya diwajibkan memiliki tim pemadam dan menara pantau sendiri. Langkah ini menunjukkan bahwa keberanian politik untuk memberikan sanksi administratif dan hukum adalah kunci, bukan sekadar imbauan. 

OMC: Antara Solusi Teknis dan Pelarian Tanggung Jawab 

Di tengah upaya pemadaman, pemerintah sering mengandalkan Operasi Modifikasi Cuaca (OMC) untuk menurunkan hujan buatan. Secara teknis, OMC memang membantu membasahi gambut dan memadamkan api yang sulit dijangkau. Namun, dalam kacamata kebijakan publik, ketergantungan pada OMC dapat menjadi bentuk pelarian dari tanggung jawab struktural. 

Ada kebiasaan buruk di mana kita menganggap masalah selesai ketika hujan turun— baik hujan alami maupun hasil modifikasi cuaca. Padahal, hujan bukan kebijakan. Hujan memang memadamkan api secara fisik, tetapi ia tidak memperbaiki tata kelola lahan, tidak mengubah perilaku pembakar, dan tidak menghapus insentif bagi mereka yang ingin membuka lahan dengan cara murah. Jika pemerintah hanya mengandalkan OMC setiap tahun tanpa menyentuh akar penyebab di pemilik konsesi, maka OMC hanya akan menjadi subsidi negara terhadap kelalaian pengusaha. Dana besar yang dikeluarkan untuk menyemai garam di langit seharusnya dibarengi dengan "menyemai" sanksi yang tegas di darat agar risiko tidak berulang. 

Birokrasi dan Pertarungan Narasi 

Max Weber melihat birokrasi sebagai organisasi rasional, namun dalam kasus karhutla, birokrasi sering terjebak dalam rutinisasi masalah. Masalah dianggap selesai ketika laporan pemadaman dibuat, tanpa benar-benar mengubah struktur penyebab kejadian. Ukuran keberhasilan seharusnya bukan seberapa banyak personel yang dikerahkan, melainkan seberapa besar penurunan risiko yang terjadi. 

Di sinilah pentingnya memahami symbolic power dari Pierre Bourdieu. Bagaimana kita mendefinisikan kebakaran menentukan bagaimana kita mengatasinya. Jika karhutla selalu didefinisikan sebagai "bencana alam", maka responsnya adalah siapa dan atau tanggap darurat. Namun, jika dipahami sebagai kegagalan pengelolaan lahan, maka instrumennya adalah pengawasan, sanksi, dan evaluasi tata kelola. 

Selain itu, kita harus waspada terhadap potensi regulatory capture, di mana institusi pengawas terlalu dekat dengan pihak yang diawasi, sehingga regulasi kehilangan daya gigitnya. Negara harus memiliki independensi dan keberanian untuk berhadapan dengan pihak-pihak yang memiliki sumber daya ekonomi dan politik besar. 

Kesimpulan: Hujan Bukan Kebijakan 

Kebiasaan buruk yang harus dihentikan adalah menganggap masalah selesai ketika hujan turun. Hujan bukan kebijakan; ia hanya memadamkan api secara fisik, namun tidak memperbaiki tata kelola, tidak mengubah perilaku pembakar, dan tidak menghapus konflik penguasaan lahan. Indikator keberhasilan harus bergeser dari fire fighting menuju risk governance. 

Pemerintah harus menerapkan esensi dari polluter pays principle: pihak yang menimbulkan kerusakan harus menanggung konsekuensinya. Jika terjadi kebakaran berulang, negara jangan hanya mengirim pemadam, tetapi kirimkan pula pengawas, pemeriksa, dan penegak aturan. Negara harus hadir sebelum api menyala. 

Pada akhirnya, karhutla adalah audit terhadap kualitas pemerintahan kita. Jika titik api terus berulang di lokasi yang sama, itu adalah kegagalan tata kelola yang sistemik. Tugas negara bukan sekadar memadamkan api, tetapi mematikan insentif untuk menyalakannya kembali. Tidak ada api yang terus berulang tanpa ada sistem yang memungkinkan seseorang merasa aman untuk terus bermain api. Saatnya negara berhenti mencari alasan di balik kabut asap, dan mulai mencari siapa yang memegang koreknya serta mematikan "keuntungan" di balik setiap percikan api tersebut. (*)

*Penulis: Pengamat Sosial Politik dan Kebijakan Publik